怒江州人民政府办公室关于印发
怒江州脱贫攻坚兜底保障工作实施方案的通知
怒政办发〔2019〕48号
各县、市人民政府，州直各委、办、局，各人民团体，省驻怒江各单位：
《怒江州脱贫攻坚兜底保障工作实施方案》已经州人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。
怒江州人民政府办公室
2019年7月2日
（此件公开发布）
怒江州脱贫攻坚兜底保障工作实施方案
为认真贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》（中发〔2018〕16号）》《中共云南省委云南省人民政府关于打赢精准脱贫攻坚战三年行动的指导意见》（云发〔2018〕20号）《中共怒江州委 怒江州人民政府关于打赢深度贫困脱贫攻坚战三年行动的实施意见》（怒发〔2018〕18号）精神，全面完成“社会保障兜底一批”的攻坚任务，根据《云南省人民政府办公厅关于进一步完善农村最低生活保障制度的意见》（云政办发〔2019〕42号）《云南省民政厅 云南省财政厅 云南省人民政府扶贫办关于在脱贫攻坚行动中加强社会救助兜底保障工作的实施意见》（云民社救〔2019〕17号）要求，结合我州实际，制定本方案。
一、指导思想和基本原则
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和习近平总书记对民政工作的重要指示精神，按照党中央、国务院、省委、省政府和州委、州政府关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见，在实施开发式扶贫的同时，加强保障性扶贫，把基本生活救助、专项救助以及各种急难性救助等覆盖范围扩大到符合条件的建档立卡贫困人口，综合解决农村建档立卡贫困人口“两不愁三保障”问题。
（二）基本原则
1．坚持应保尽保、应兜尽兜。将所有符合条件的建档立卡贫困群众全部纳入社会救助范围，将所有符合条件的兜底对象全部纳入兜底范围，实现基本生活、基本住房安全、基本医疗和义务教育救助全覆盖，确保精准施保、精准兜底。
2．坚持保基本、救急难、可持续。使救助政策与经济社会发展水平相适应，与社会保险、社会福利制度相衔接；综合考虑救助对象基本生活、当地物价水平、财政保障能力、城乡统筹等因素，做到“尽力而为、量力而行”、科学施策，适时调整救助标准，既不降低标准、也不吊高胃口。
3．坚持统筹兼顾。加强各项社会救助制度之间、社会救助制度与扶贫政策之间的衔接协同，以解决建档立卡贫困群众“两不愁三保障”问题为目标，统筹落实各项扶贫政策和救助制度，防止重复无效、相互冲抵。
4．坚持动态管理。建立社会救助对象和兜底对象动态管理机制，加强对社会救助对象和兜底对象的日常管理，做到救助对象有进有出，不断提高社会救助对象和兜底对象精准度。
5．坚持公开、公平、公正、及时。全面落实救助政策，自觉接受社会监督，严格程序、规范标准、廉洁操作。
二、主要任务
脱贫攻坚期内，将农村居民最低生活保障制度、特困人员救助供养制度、残疾人两项补贴制度等基本生活救助制度，与建档立卡贫困人口帮扶措施有机衔接，保障农村贫困人口的基本生活，实现社会救助制度与扶贫政策的衔接。
（一）加强各项基本生活救助制度与扶贫政策的衔接
1．完善和实施好农村最低生活保障制度。一是加强农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接。严格按照农村低保和建档立卡贫困人口各自识别认定的标准和程序，分别把符合条件的对象纳入救助或帮扶范围，符合两项条件的要“双纳入”，将符合最低生活保障条件的建档立卡贫困人口按规定程序全部纳入农村最低生活保障范围，保障其基本生活；将符合建档立卡条件的农村最低生活保障对象按规定程序全部纳入建档立卡范围，给予政策扶持，帮助其增加收入。建档立卡贫困人口中有劳动能力和劳动条件的最低生活保障对象，都要加大产业、就业帮扶措施；对完全或部分丧失劳动能力且无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的贫困家庭及“无业可扶、无力脱贫”的重度残疾人和重病患者纳入低保范围，实行政策性保障兜底，实现“应保尽保、应兜尽兜”。二是科学制定农村最低生活保障标准。按照不低于省级指导标准研究制定我州农村最低生活保障标准,坚持“尽力而为、量力而行,既不降低标准、又不吊高胃口”的原则,确保脱贫攻坚期农村最低生活保障标准不低于国家扶贫标准,同时也要从实际出发,避免增幅过高不可持续。严格落实农村最低生活保障标准逐年增长机制，将农村最低生活保障标准从2018年3600元/人.年提高到2019年的4200元/人.年，并于7月1日开始执行。三是实行过渡性兜底。凡享受最低生活保障的建档立卡贫困家庭，在实现“两不愁三保障”、达到脱贫退出标准后，人均收入高于脱贫标准但仍低于最低生活保障标准的，认定脱贫后可继续享受最低生活保障政策，做到“脱贫不脱保”。对于通过发展产业、实现就业等方式实现家庭收入超过农村低保标准的保障对象，在系统进行标注后可在12个月的过渡期内继续享受低保，通过“救助渐退”，增强其就业和发展产业脱贫的稳定性。对有劳动能力无正当理由拒不参加帮扶项目和参加就业的，应减发或停发其享有的最低生活保障金,防止和杜绝社会救助养懒汉。建档立卡贫困家庭实现“两不愁三保障”、达到脱贫标准后，对其家庭成员中有完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力的重度残疾人以及重病患者，应一并标注为脱贫人口，在其家人履行赡养抚养扶养责任的，继续发放最低生活保障金，以减轻脱贫家庭整体负担，增强脱贫的稳定性。四是实行单人施保。对建档立卡贫困户中达不到整户施保条件的重度残疾人（持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人和三级、四级智力残疾人、精神残疾人，下同）以及重病患者（获得重特大疾病医疗救助人员，下同）等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口，经个人申请，可参照单人户纳入农村最低生活保障范围。五是严格执行低保金按月发放。对经批准获得最低生活保障的家庭，按月发放最低生活保障金。利用省民政厅与省农村信用联社建立的政银合作机制，实施社银一体化系统发放，由州级指导、县市级统筹，与省农村信用联社怒江办事处合作，建立完善低保资金发放机制。由县市级民政部门负责审定低保对象名单后，县市级农村信用联社负责把低保资金打入低保对象账户，确保实现按月发放，及时有效保障困难群众基本生活。（责任单位：州民政局、州扶贫办、州残联，省农村信用联社怒江办事处，各县市人民政府）
2．精准落实特困救助供养制度。一是供养对象。对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的老年人、残疾人以及未满 16 周岁无亲属和其他监护人抚养的未成年人，要及时纳入特困人员救助供养范围，做到“应救尽救、应养尽养”。二是实施分类供养。（1）集中供养。各县市要积极动员引导分散供养的特困人员和其他监护人抚养的孤儿到养老机构和儿童福利院集中供养，对无法定监护人员的特困供养人员和孤儿原则上进行100%集中供养。对集中供养的特困人员，由县市民政部门按照便于管理的原则，就近安排到相应的养老服务机构；符合怒江州户籍无亲属和其他监护人抚养的孤儿原则上全部纳入儿童福利院集中供养。（2）分散供养。通过动员引导仍不愿接受集中供养的特困人员和孤儿，乡镇要与其村委会社区和监护人签署监护协议后实行分散供养。充分利用居家养老服务中心和农村养老互助服务站等供养机构，提供居家养老服务，从生活照料、护理康复、精神关怀等方面给予保障，为分散供养的特困人员提供就餐、托养、健康、休闲和上门照护等服务；分散供养的孤儿，监护人应履行监护和抚养责任，对孤儿的人身、财产以及其他一切合法权益依法进行监督和保护。监护人所领取的孤儿保障金，用于孤儿伙食、衣物、日常用品、教育、医疗、康复等方面经费的开支。同时，各县市要认真落实困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，切实保障重度残疾人合法权益。特困人员供养与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障等制度有效衔接。纳入特困人员救助供养范围的，不再享受最低生活保障政策；纳入困境儿童基本生活保障范围的，不再享受特困人员救助供养和最低生活保障。（责任单位：州民政局、州人社局、州公安局、州医保局，州残联，各县市人民政府）
3．精准落实临时救助制度。一是救助对象。对遭遇突发事件、意外伤害、重特大疾病或其他特殊原因导致基本生活暂时出现严重困难，其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助以后基本生活仍有严重困难的农村最低生活保障对象、建档立卡群众和其他贫困家庭或个人，及时给予临时救助。二是救助标准。立足当地经济社会发展水平，区分不同急难情况，分类分档设定救助标准，一个家庭或个人一年内接受临时救助的次数不超过2次，单次救助金额一般不高于当地城市低保年保障标准的3倍，且1年内累计救助金额一般不高于当地城市年保障标准的6倍。三是救助要求。针对紧迫性、突发性、临时性基本生活困难的特点，完善急难个案发现机制，优化简化审核审批程序，完善先行救助或直接救助办法，提高救助时效性。（责任单位：州民政局、州应急局、州公安局、州医保局，各县市人民政府）
4．精准落实孤残儿童保障制度。对失去父母、查找不到生父母的未成年人建立孤儿基本生活保障制度，政府提供基本生活、委托监护或家庭寄养劳务补贴、医疗康复、教育、住房保障和成年后就业扶持。对携带艾滋病毒及患有艾滋病的儿童参照当地孤儿保障标准发放基本生活费。对父母无法履行监护职责的0—18岁事实无人抚养儿童参照当地孤儿保障标准发放基本生活费。对年龄在0—6岁（其中，语后聋的听障儿童申请人工耳蜗植入、肢体残疾儿童申请矫治手术年龄可放宽至18岁）的残疾儿童，实施以减轻功能障碍、改善功能状况、增强生活自理和社会参与能力为主要目的手术、辅助器具配置和康复训练等内容的康复救助。（责任单位：州民政局，州残联，州妇儿工委，各县市人民政府）
5．精准落实残疾人两项补贴制度。对最低生活保障家庭中的残疾人发放困难残疾人生活补贴，补助残疾人因残疾产生的额外生活支出；对残疾等级被评定为一级、二级且需要长期照护的重度残疾人，发放重度残疾人护理补贴，补助残疾人因残疾产生的额外长期照护支出（长期照护是指因残疾产生的特殊护理消费品和照护服务支出持续6个月以上时间），有条件的地方可扩大到三级、四级智力或精神残疾人。符合条件的残疾人，可同时申领困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴；既符合残疾人两项补贴条件，又符合老年、因公致残、离休等福利性生活补贴（津贴）、护理补贴（津贴）条件的残疾人，可择高申领其中一类补贴（津贴）、护理补贴（津贴）；享受孤儿基本生活保障的残疾儿童不享受困难残疾人生活补贴，可享受重度残疾人护理补贴；领取工伤保险生活护理费、纳入特困供养保障的残疾人不再享受残疾人两项补贴；残疾人两项补贴不计入最低生活保障家庭收入。（责任单位：州残联，州民政局，各县市人民政府）
（二）加强专项救助制度与扶贫政策的衔接
将建档立卡贫困人口、低保对象、农村分散供养人员、贫困残疾人纳入医疗、教育、就业和农村C、D级住房困难户等专项救助，分别给予专项扶持。
1．精准落实医疗救助制度。将建档立卡贫困人口和农村最低生活保障对象、特困人员、贫困残疾人全部纳入医疗救助范围，并按规定资助其参加城乡居民基本医疗保险。对经基本医疗保险、大病保险和医疗救助三重支付后，患者家庭基本生活仍有严重困难的，可以向民政部门申请临时救助。符合托养条件的残疾人到残疾人康复或托养中心进行康复治疗，为残疾人提供个性化、连续性的康复医疗、护理、训练、指导、培训等服务。（责任单位：州医保局、州卫生健康委、州民政局，州残联，各县市人民政府）
2．精准落实教育救助制度。落实好我州现有的学前2年免保教费和适度补助生活费资助、义务教育阶段“两免一补”、普通高中免学费和适度补助生活费资助、中职教育免学费、云南省建档立卡贫困户大学生学费奖励等从学前教育到普通高等教育的20项学生资助政策，实现“精准资助、应助尽助”；对在学前教育、义务教育、高中阶段教育、普通高等教育学校全日制就读的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，以及不能入学接受义务教育的残疾、智障儿童，在享受现有教育保障制度和学生资助政策基础上，仍然存在特殊困难的可根据不同教育阶段需求，采取给予交通补助、生活补助、安排勤工俭学助学等方式，保障教育救助对象的基本学习、生活需求；对适合在校接受学前教育和义务教育阶段的智力残疾、听力语言残疾、视力残疾等适龄残疾儿童少年纳入怒江州特殊教育学校进行集中教育，其余采取随班就读或送教上门的办法解决；年满16周岁但仍在接受高等教育及以下各阶段教育的特困人员，可继续享受特困人员救助供养政策；建立县级政府教育扶贫救助基金，具体救助标准由各县市按照国家有关政策、经济社会发展水平、学生基本学习、生活需求进行确定、公布。（责任单位：州教育体育局、州民政局，州残联，州红十字会，各县市人民政府）
3．精准落实住房救助制度。一是救助对象。对农村最低生活保障家庭、分散供养的特困人员、贫困残疾人家庭和建档立卡贫困户，给予住房救助。二是救助方式。农村住房救助主要通过对救助对象居住的危房（C、D级）采取加固改造或就地就近拆除重建的方式进行改造建设，也可采取闲置农房置换和长期租赁、易地搬迁安置等方式解决，确保上述4类救助对象的基本居住安全。三是救助目标。达到“安全稳固、遮风避雨”的要求。四是救助标准。严格控制住房面积，新建住房面积原则上1-3人户控制40—60平方米内，且1人户不低于20平方米、2人户不低于30平方米、3人户不低于40平方米；3人以上户人均建筑面积不超过18平方米，不得低于13平方米，兜底解决的特困户建筑面积按下限标准控制。（责任单位：州住房城乡建设局、州发展改革委、州扶贫办、州民政局、州自然资源和规划局、州应急局，州残联，各县市人民政府）
4．精准落实就业救助制度。一是救助对象。将建档立卡贫困家庭、最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，纳入就业救助。二是费用减免。以贷款贴息、社会保险补贴、乡村公共服务岗位安置和岗位补贴、费用减免、技能培训、介绍就业、集中组织劳务输出等方式实施就业救助。对吸纳就业救助对象的用人单位，按照国家有关规定享受社会保险补贴、税收优惠、创业担保贷款等就业扶持政策。（责任单位：州人社局、州教育体育局、州市场监管局，州扶贫办，州税务局，各县市人民政府）
（三）充分发挥各种急难性救助的补充作用
进一步整合社会救助资源，健全受灾人员救助制度、疾病应急救助制度。进一步加强各类社会救助与城乡居民基本养老保险等社会保险、社会福利制度的有机衔接，提高社会整体救助和保障水平。
1．精准落实受灾群众救助制度。对基本生活受到自然灾害严重影响的各类人员，县市级以上人民政府及其有关部门，应根据情况紧急疏散、转移、安置受灾人员，及时为受灾人员提供必要的食品、饮水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等应急救助；对住房毁损严重的受灾人员进行过渡性安置，提供住房恢复重建资金补助和物资补助；为因当年冬寒或者次年春荒遇到生活困难的受灾人员提供基本生活救助。（责任单位：州应急局、州住房城乡建设局、州卫生健康委、州民政局、州公安局，各县市人民政府）
2．精准落实疾病应急救助制度。对社会保障兜底对象中无力支付急救费用的急重危伤病患者给予救助。符合规定的急救费用由疾病应急救助基金支付。（责任单位：州卫生健康委、州应急局、州民政局、州公安局、州医保局，各县市人民政府）
3.积极引导和支持社会力量参与社会救助。鼓励社会组织和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与精准扶贫和社会救助。社会力量参与扶贫和社会救助，依照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策。州级建立社会组织孵化机构，县市培育发展农村养老、留守妇女儿童关爱保护服务等方面的社会组织，参与支持脱贫攻坚，巩固易地搬迁、劳务输出就业扶贫成果。（责任单位：州民政局，州工商联、州红十字会、团州委、州妇联、州妇儿工委，各县市人民政府）
三、工作措施
（一）全面排查，确保不漏一户，不错一人。各县市要认真贯彻落实《怒江州民政局关于印发怒江州农村低保专项治理实施方案的通知》（怒民发〔2018〕42号）精神，按照“不漏一户、不错一人”的要求，由各县市、乡镇统筹，以村为单位，组建以驻村工作队、村三委班子及村民小组长、挂联帮扶责任人、党员代表、群众代表和退离休干部代表组成的农村低保和兜底保障动态管理工作队，整合工作力量，全面开展农村低保和脱贫攻坚兜底保障对象排查工作。对农村低保对象和未享受农村低保的建档立卡户、脱贫攻坚兜底保障对象做到100%入户调查，100%公开评议，民政工作人员、低保经办人员和村（居）委会成员近亲属享受低保的人员100%备案审查并在系统标注为“近亲属”，确保对象100%精准。对建档立卡户未享受低保的要标注理由；对达到和刚刚超过低保标准还在享受过渡性保障的农村低保户要进行标注，确保困难群众如期实现稳定脱贫。全面摸底排查工作要在9月30日前全面完成，要建立动态管理机制，对低保对象和兜底对象进行动态管理。每半年排查1次，每年6月20日和10月30日前完成排查工作，为年度脱贫出列的县市、乡镇、行政村、贫困户兜底保障精准锁定对象。排查工作要建立台账，详细登记排查对象家庭成员和家庭财产经济情况，包括参与排查人员的情况也要归入档案，做到责任明确，倒查有痕。
（二）分类施策，确保精准施保，精准兜底。兜底对象要逐户逐人进行精准识别、精准施策，及时录入信息系统，实行信息化动态管理，切实把现有的社会救助政策用好、用足、用活。一是把无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的老年人、残疾人和未成年人，纳入特困人员供养保障范围。把无人抚养或抚养义务人无抚养能力的未成年人，符合孤儿养育政策的纳入孤儿保障范围。二是对因学致贫的贫困家庭纳入兜底对象的，教育部门要探求救助渠道，整合救助资源，全面实施教育救助。三是对纳入民政农村低保、特困人员和临时救助等社会救助政策的建档立卡户，相关职能部门按其职责采取帮扶措施。四是兜底对象在获得特困人员供养或最低生活保障等措施救助后，又因遭遇突发事件、意外伤害、重特大疾病或其他特殊原因导致家庭生活陷入困境的，相关职能部门对其家庭或个人给予应急性、过渡性的救助。五是因病致贫的保障对象，医疗保障和卫生健康部门要结合职能职责，及时给予救助。
（三）巩固提升，确保稳定脱贫，全面小康。在做好社会救助兜底保障工作的同时，继续抓实抓好产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫等工作，按照脱贫不脱政策、不脱责任、不脱帮扶、不脱监管的原则，进一步提升脱贫质量，确保脱贫户脱贫不返贫，对各项扶贫举措提质增效，实现脱贫户持续稳定增收，达到小康水平。
四、工作要求
（一）加强组织领导。各县市、州级各部门要高度重视，切实履行组织领导、制度完善、财政保障和监督管理职责，承担属地管理责任，抓好各项救助制度和政策的落实。各县市、州教育和体育局、州卫生健康委、州住房和城乡建设局按照本方案要求，结合实际，进一步细化工作措施，制定工作方案，对工作中出现的新情况新问题要及时报告。要充分发挥社会救助联席会议和困难群众基本生活保障协调机制的作用，加强政策和标准协调，强化督促指导，推动部门各负其责、协同配合，齐抓共管。县市要成立兜底保障指挥部，全面协调推进社会救助工作，确保完成“社会保障兜底一批”的工作任务。
（二）明确职责分工。民政部门负责统筹社会救助兜底保障和居民家庭经济状况信息核对工作；扶贫部门负责协助做好社会救助参与脱贫攻坚各项工作；财政部门负责保障社会救助资金并加强资金监管；应急管理、卫生健康、医疗保障、教育体育、住房城乡建设、人社、残联和发改委等部门按照职能职责分别负责做好受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、残疾人救助等工作。各职能部门加强与扶贫部门信息系统数据维护工作，确保录入数据全面、真实和完整。最低生活保障工作实行各级政府负责制，政府主要领导对本行政区域最低生活保障工作负总责。县级民政部门要切实履行审批责任主体职责。乡（镇）人民政府要切实履行最低生活保障申请受理、调查、评议和公示等审核职责，坚决杜绝将审核权限层层下放。
（三）加强信息化建设。充分利用云南省城乡社会救助信息系统同步开展低保审核、审批和低保金发放等业务工作。公安、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、市场监管、医疗保障、税务以及金融、保险等部门和机构，应当根据有关规定和最低生活保障对象认定工作需要，及时向民政部门提供户籍、机动车、就业、医保、基金、保险、住房、存款、证券、纳税、公积金等方面的信息。各级政府要督促指导所辖地区全面精准低保对象数据，做到系统数据准确、详实。
（四）加强监督管理。社会救助资金要专款专用，分类核算。各级财政、民政部门和经办机构应严格按照有关规定管理使用各类救助资金，不得擅自扩大支出范围，不得以任何形式挤占、挪用、截留和滞留，防止弄虚作假、虚报冒领，有效防控不合理行为和费用。不得向救助对象收取任何管理费用。救助资金不得用于工作经费，不得用于机构运转、设备购置和基础设施维修改造等支出。各级、各有关部门应自觉接受监委、审计等部门的监督，同时要负责建立健全资金监管机制，定期对救助资金的使用管理情况进行检查，及时发现和纠正有关问题，并对资金发放情况进行公示，接受社会监督。加强社会救助工作的绩效评价，加强服务质量、服务行为监管，有效控制服务成本。严厉追究各类滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职行为。
（五）加强经办服务能力建设。社会救助事项办理坚持政府主导、市场选择、质量为本、便民惠民原则。州、县市人民政府要根据中央、省级机构改革，调整民政机构职能，通过充实工作人员、推行政府购买服务等方式加强基层经办力量建设，建立一支作风好、素质强的社会救助经办队伍。政府购买社会救助服务所需经费要列入财政预算，从各级既有的社会救助工作经费和民政事业专项资金中统筹安排。加强窗口建设，落实经办人员，加强人员培训，构建公开、公平、公正、高效的救助服务供给体系，尽快形成一门受理、协同办理、资源统筹、综合施救的社会救助工作格局。要充分发挥村民委员会在救助对象困难排查、发现报告，申请救助家庭经济状况核查、公示监督，救助对象动态管理、信息报送，救助政策咨询、宣传引导等方面的作用，不断提高社会救助精准度。
（六）加强督导检查。各县市要建立社会救助兜底保障督察检查长效机制，定期不定期组织人员开展督察检查，发现问题及时整改。州级各部门要加大督导检查力度，进一步压实工作责任，严明纪律，层层分解责任，对有令不行、有禁不止的，视情节轻重移交相关部门追究其责任。
（七）加强群众工作。加强法律法规政策宣传和舆论引导，营造良好社会氛围，引导困难群众如实申报家庭收入、财产和困难状况，激发救助对象自力更生、脱贫增收的内生动力，切实履行法定赡养抚养扶养义务；引导社会公众关注、参与、理解和支持社会救助体系建设，弘扬中华民族团结友爱、互助共济的传统美德。
附件：1．农村低保对象认定表
2．农村低保办理流程表